Termo de cooperação é um instrumento utilizado pela administração pública para formalizar ações conjuntas entre órgãos, entidades e instituições que possuem objetivos de interesse comum. No município, esse tipo de parceria pode apoiar projetos em áreas como educação, saúde, tecnologia, meio ambiente, desenvolvimento econômico e assistência social.
A cooperação permite reunir conhecimentos, estruturas e capacidades diferentes para alcançar um resultado compartilhado. Para a prefeitura, isso pode representar uma forma de ampliar a capacidade de execução de determinadas iniciativas sem que isso signifique, necessariamente, transferência de recursos entre os participantes.
Apesar de ser utilizado com frequência como expressão genérica, o termo de cooperação pode assumir diferentes formatos jurídicos. Por isso, antes de elaborar ou assinar um documento, é importante identificar quem são os participantes, qual é o objeto da parceria e quais obrigações serão assumidas.
O que é um termo de cooperação?
O termo de cooperação é um instrumento jurídico firmado entre dois ou mais entes (públicos entre si, ou entre um órgão público e uma entidade privada, geralmente sem fins lucrativos) para formalizar uma parceria voltada a objetivos de interesse comum, sem envolver repasse de recursos financeiros entre as partes.
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Na prática municipal, o instrumento deve ser analisado de acordo com a legislação aplicável ao ente, ao parceiro e ao objeto da cooperação.
Acordo de Cooperação Técnica (ACT)
Na Administração Pública Federal, uma modalidade específica é o Acordo de Cooperação Técnica (ACT). De acordo com o Decreto nº 11.531/2023, ele é utilizado para ações de interesse recíproco e mútua colaboração, sem transferência de recursos ou doação de bens, quando objeto e condições são definidos de comum acordo entre os participantes.
O ACT pode ser celebrado entre órgãos e entidades federais e também com órgãos e entidades estaduais, distritais e municipais. A regulamentação federal, portanto, alcança parcerias das quais municípios participam, mas isso não significa que o Decreto nº 11.531/2023 seja uma norma geral de organização de todos os acordos celebrados pelas prefeituras.
Diferença entre convênio, contrato e cooperação
A diferença entre convênio e contrato está principalmente na natureza da relação estabelecida.
No contrato administrativo, há uma relação em que as partes possuem obrigações relacionadas à entrega de determinado objeto, serviço ou resultado. A contratação pública segue regras próprias, incluindo as disposições da Lei nº 14.133/2021, que estabelece normas gerais para licitações e contratos das administrações públicas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
O convênio, por sua vez, é utilizado para a realização de objetivos de interesse comum, em regime de colaboração. Em determinadas situações, envolve transferência de recursos entre os participantes.
Já o acordo ou termo de cooperação pode ser utilizado para organizar uma atuação conjunta sem transferência de recursos financeiros, quando a legislação e o instrumento escolhido assim permitirem.
A escolha não deve ser feita apenas pelo nome dado ao documento. É necessário analisar o conteúdo da parceria e verificar qual instrumento jurídico corresponde à operação pretendida.
Qual é a base legal?
A legislação aplicável ao termo de cooperação depende da natureza da parceria. Por isso, o município deve verificar as normas federais, estaduais e municipais relacionadas ao objeto e aos participantes.
No âmbito federal, o Decreto nº 11.531/2023 disciplina convênios, contratos de repasse e parcerias sem transferência de recursos por meio de acordos de cooperação técnica ou acordos de adesão. O decreto foi editado com fundamento no art. 184 da Lei nº 14.133/2021.
A regulamentação federal mais recente também inclui a Portaria SEGES/MGI nº 3.506/2025, que estabelece normas complementares para ACTs e acordos de adesão previstos no Decreto nº 11.531/2023. A norma confirma a possibilidade de celebração desses instrumentos com órgãos e entidades estaduais, distritais e municipais.
Para os municípios, entretanto, não existe uma regra federal única que substitua a legislação local em todas as situações. A prefeitura deve consultar sua Lei Orgânica, leis municipais, decretos e regulamentos internos que tratem da celebração de parcerias e instrumentos de cooperação.
Quando a parceria envolver uma Organização da Sociedade Civil (OSC), também pode incidir a Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Nessa hipótese, o acordo de cooperação é o instrumento destinado a parcerias que não envolvem transferência de recursos financeiros.
Por isso, a análise jurídica deve ocorrer antes da formalização. A escolha do instrumento precisa considerar o parceiro, o objeto, a existência ou não de recursos, o compartilhamento de bens e as demais obrigações previstas.
Quando os municípios podem usar?
O termo de cooperação pode ser utilizado quando duas ou mais instituições identificam uma ação que pode ser desenvolvida conjuntamente e existe base jurídica para essa colaboração.
Entre as possibilidades estão:
- Compartilhamento de conhecimento técnico;
- Realização conjunta de capacitações;
- Desenvolvimento de projetos de inovação;
- Cooperação entre municípios;
- Integração de serviços públicos;
- Desenvolvimento de estudos e pesquisas;
- Compartilhamento de estruturas, quando permitido;
- Execução coordenada de ações de interesse público.
A cooperação também pode ocorrer entre diferentes níveis de governo. O federalismo brasileiro distribui competências entre União, estados, Distrito Federal e municípios, o que torna a articulação entre esses entes relevante para determinadas políticas públicas.
O município também pode estabelecer parcerias com universidades, institutos de pesquisa, entidades públicas e, observadas as regras específicas, organizações da sociedade civil.
Quando o projeto envolve mais de uma área da prefeitura, a cooperação pode apoiar políticas intersetoriais, aproximando secretarias que precisam atuar de maneira coordenada.
Quais são as etapas?
A formalização de um termo de cooperação deve ser precedida de uma análise sobre a finalidade da parceria e as condições para sua execução. Um fluxo organizado ajuda a reduzir dúvidas e facilita o acompanhamento posterior.
1. Identificação da necessidade
O primeiro passo é definir qual problema será enfrentado e por que a atuação conjunta pode contribuir para sua solução.
A área responsável deve registrar a justificativa da parceria, seus objetivos e os resultados esperados.
2. Definição dos participantes
Em seguida, é necessário identificar os órgãos, entidades ou instituições que participarão do acordo.
Também devem ser verificadas as competências de cada participante e a autoridade responsável pela assinatura.
3. Elaboração do plano de trabalho
Quando aplicável, o plano de trabalho detalha o objeto, a justificativa, as ações, os responsáveis, os prazos e os resultados esperados.
No modelo federal de ACT, o plano de trabalho integra a estrutura do acordo e ajuda a demonstrar como as ações serão executadas.
4. Análise jurídica e administrativa
A minuta deve ser analisada pelos setores competentes da prefeitura. Essa etapa verifica a adequação do instrumento, das obrigações e dos procedimentos previstos.
Também devem ser identificadas eventuais autorizações necessárias, impactos financeiros e regras específicas relacionadas ao objeto.
5. Aprovação e assinatura
Depois das análises, o instrumento segue para aprovação das autoridades competentes e assinatura dos representantes das partes.
A forma de assinatura deve observar as regras adotadas pelo município e pela instituição parceira.
6. Execução e acompanhamento
Após a assinatura, as partes iniciam as atividades previstas. O município deve acompanhar prazos, responsabilidades e resultados.
Registros de execução, reuniões, relatórios e documentos complementares devem permanecer vinculados ao processo da parceria.
Importância da tramitação digital
A tramitação digital organiza e otimiza as etapas de produção, análise, assinatura e execução dos termos de cooperação.
Em um processo físico, diferentes versões de uma minuta podem circular entre secretarias e setores jurídicos. Também pode ser mais difícil identificar quem está responsável pela próxima etapa ou localizar documentos relacionados à parceria.
Com fluxos digitais, a prefeitura pode centralizar a documentação e encaminhar cada etapa ao responsável correspondente. A minuta pode passar pela área técnica, setor jurídico, autoridade competente e representante da instituição parceira sem depender da circulação de documentos em papel.
A assinatura digital também ajuda a reduzir o tempo necessário para concluir a formalização, desde que utilizada de acordo com as regras aplicáveis.
Outro ganho está no acompanhamento. Um processo digital permite consultar o histórico de tramitação, documentos, manifestações e assinaturas em um único ambiente.
A organização administrativa também pode se beneficiar desse fluxo, especialmente quando a parceria envolve mais de uma secretaria ou órgão municipal.
Mais do que digitalizar um documento, a prefeitura pode estruturar um fluxo para que cada etapa tenha responsável, prazo e registro. Isso facilita o controle da parceria e a recuperação das informações quando necessário.
Conclusão
O termo de cooperação é uma alternativa para formalizar ações conjuntas de interesse público, especialmente quando diferentes instituições podem contribuir com conhecimentos, estruturas ou equipes para alcançar um objetivo comum.
No âmbito municipal, sua utilização exige atenção à legislação aplicável. O Decreto nº 11.531/2023 oferece regras para os acordos de cooperação técnica no âmbito federal e permite a participação de municípios, mas não substitui as normas próprias que cada prefeitura deve observar em suas parcerias.
Por isso, antes da assinatura, é importante analisar o objeto, identificar os participantes, definir responsabilidades, verificar a necessidade de plano de trabalho e submeter o instrumento às avaliações administrativas e jurídicas cabíveis.
A tramitação digital pode apoiar todas essas etapas, desde a elaboração da minuta até a assinatura e o acompanhamento da execução. Com processos organizados, a administração consegue manter os registros da parceria acessíveis e acompanhar melhor seus compromissos.
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