O Estudo de Viabilidade Municipal (EVM) advém da necessidade de racionalização institucional. Seu objetivo não é impedir transformações territoriais, mas verificar se elas produzem benefícios concretos à população sem comprometer a sustentabilidade administrativa e fiscal do novo arranjo.
Essa questão ganhou importância especialmente após o intenso movimento de criação de municípios observado nas últimas décadas do século XX e a posterior alteração constitucional que passou a exigir regras mais rigorosas para reorganização territorial.
Historicamente, parte das discussões sobre emancipação municipal esteve associada à expectativa de desenvolver a autonomia local, aproximar o governo da população e facilitar o acesso aos serviços públicos.
Ao mesmo tempo, a multiplicação de estruturas administrativas é acompanhada por custos permanentes, dependência de transferências intergovernamentais e dificuldades para manter políticas públicas em escala adequada.
Sem tempo para ler agora?
Baixe esta matéria em PDF!
Nesse cenário, o Estudo de Viabilidade Municipal ganhou destaque como ferramenta técnica de diagnóstico e tomada de decisão.
O que é o Estudo de Viabilidade Municipal?
O Estudo de Viabilidade Municipal é um procedimento técnico destinado a avaliar se determinada alteração na configuração territorial de municípios possui condições objetivas de produzir uma estrutura administrativa sustentável, juridicamente válida e apta a atender a população.
Na prática, configura-se como um exame multidimensional que busca responder perguntas como:
- Existe base econômica suficiente para sustentar a administração municipal?
- A arrecadação municipal própria é capaz de coexistir com as despesas permanentes?
- Há estrutura administrativa mínima para exercer competências constitucionais?
- Os serviços públicos essenciais permanecerão viáveis após a reorganização territorial?
- O rearranjo promove melhoria ou representa retrocesso na qualidade da governança local?
A lógica é simples: uma reorganização territorial que gere isolamento administrativo ou reduza acesso a políticas públicas dificilmente atenderá ao interesse coletivo.
Em quais situações o Estudo de Viabilidade Municipal é exigido?
No sistema constitucional brasileiro, o principal fundamento está no art. 18, §4º, da Constituição Federal.
Após a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 15/1996, foi inserida a exigência de observância de requisitos específicos para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, condicionados à edição de lei complementar federal e à realização de estudos de viabilidade divulgados previamente.
O tema segue cercado por debates legislativos e constitucionais relevantes, razão pela qual reorganizações territoriais municipais permanecem juridicamente limitadas.
Na prática, o Estudo de Viabilidade Municipal costuma aparecer principalmente nas seguintes hipóteses.
Desmembramento de municípios
O desmembramento ocorre quando parte do território de um município é separada para constituir nova unidade municipal.
Esse talvez seja o cenário mais conhecido no debate público brasileiro porque esteve diretamente relacionado às chamadas emancipações municipais, na qual distritos foram elevados à condição de municípios.
Em tese, o desmembramento busca aproximar a administração da população local e permitir decisões mais aderentes às necessidades regionais. Porém, a criação de um novo município exige muito mais do que delimitação geográfica.
Uma análise inadequada pode produzir dois indesejáveis efeitos: fragilizar o novo município e reduzir a capacidade financeira daquele que perdeu parte do território.
Fusão de municípios
A fusão consiste na união de dois ou mais municípios para formação de uma única entidade municipal.
Embora seja menos presente no debate contemporâneo, o tema aparece com maior intensidade em experiências internacionais voltadas à redução de custos administrativos e ganho de escala na prestação de serviços públicos.
Nessa hipótese, o estudo deixa de focar apenas na capacidade de criação e passa a examinar ganhos ou perdas decorrentes da integração.
A análise tende a ser mais complexa porque envolve efeitos simultâneos sobre comunidades já consolidadas.
Incorporação municipal
Ocorre quando um município deixa de existir autonomamente e passa a integrar outro já existente.
Nessa hipótese, o estudo deve avaliar se haverá efetiva melhoria na capacidade administrativa e na prestação dos serviços, considerando especialmente o impacto sobre a população do município incorporado, a continuidade dos serviços públicos já prestados e a absorção adequada da estrutura administrativa preexistente pelo ente receptor.
Reorganização territorial para regiões metropolitanas e consórcios públicos
Embora não se confundam juridicamente com emancipação ou fusão, estruturas cooperativas entre municípios têm ampliado sua relevância após o fortalecimento da governança interfederativa.
Em um ambiente de pressão sobre receitas públicas, alguns entes passaram a incorporar metodologias semelhantes ao EVM para revisar expansão urbana, prestação regionalizada de serviços e redesenho administrativo.
Nessas hipóteses, o estudo deixa de ser apenas requisito legal e passa a funcionar como instrumento permanente de planejamento territorial.
O que diz a legislação?
O tratamento jurídico do Estudo de Viabilidade Municipal passou por atualização relevante com a edição da Lei Complementar nº 230/2026, que regulamentou parte do comando previsto no art. 18, §4º, da Constituição Federal.
A Constituição já estabelecia que criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios dependem de lei estadual, consulta prévia por plebiscito e divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal.
Importa destacar, contudo, que a lei complementar federal funciona como pressuposto habilitador para a atuação das assembleias legislativas estaduais: sem ela, os estados carecem de fundamento normativo para disciplinar as reorganizações territoriais, o que revela a centralidade do Congresso Nacional nesse processo.
O ponto que permaneceu por décadas em aberto era justamente a disciplina federal necessária para operacionalizar essas alterações territoriais.
A LC nº 230/2026 passou a disciplinar especificamente o desmembramento de parte de um município para incorporação a outro município limítrofe, fixando etapas e requisitos mínimos.
A nova lei afastou expressamente a possibilidade de que esse desmembramento resulte na criação de novo município. Ou seja, a norma atual trata de reorganização territorial entre municípios já existentes, e não da retomada das emancipações municipais clássicas.
Pela nova sistemática:
- A iniciativa do processo cabe à Assembleia Legislativa estadual;
- O EVM deve ser elaborado e amplamente divulgado;
- Somente depois ocorre deliberação para convocação do plebiscito;
- O Tribunal Regional Eleitoral conduz a consulta popular;
- Havendo aprovação, a alteração territorial se consolida por lei estadual.
A lei também passou a exigir conteúdo mínimo para o estudo, incluindo análise econômico-fiscal, avaliação da infraestrutura e dos serviços públicos essenciais, exame urbanístico e social e delimitação territorial georreferenciada.
Como é feito o Estudo de Viabilidade Municipal?
O EVM deixou de ser apenas um parecer descritivo e passou a assumir estrutura semelhante à de um estudo técnico multidisciplinar. Em termos práticos, sua elaboração costuma seguir as seguintes etapas:
Delimitação do objeto territorial
Primeiro identifica-se exatamente qual alteração está sendo proposta e quais áreas serão afetadas.
Nessa etapa são levantados mapas, limites oficiais, dados georreferenciados e características físicas do território.
Diagnóstico econômico-financeiro e fiscal
Em seguida, avalia-se a sustentabilidade financeira do cenário projetado.
São analisados indicadores como receitas próprias, transferências constitucionais, impacto orçamentário, despesas permanentes e manutenção da estrutura administrativa futura. Avaliação da infraestrutura e dos serviços públicos.
O estudo deve demonstrar como ficarão os serviços essenciais após a reorganização territorial.
Entram nessa análise áreas como saúde, educação, saneamento, mobilidade, resíduos sólidos, iluminação pública e capacidade operacional da administração.
Análise urbanística e social
A legislação passou a exigir observação dos aspectos territoriais e do vínculo social da população com a área afetada.
São considerados fatores como dinâmica urbana, ocupação do solo, identidade local e sentimento de pertencimento.
Consolidação técnica e publicidade
Os resultados são organizados em relatório conclusivo e submetidos à divulgação pública.
Essa etapa é indispensável porque a consulta popular somente ocorre após conhecimento prévio do conteúdo do estudo.
Consulta popular e decisão legislativa
Concluído o EVM, o processo segue para plebiscito com votos da população envolvida, fase que confere legitimidade democrática definitiva ao novo arranjo.
Com a respectiva aprovação, o projeto segue para edição da lei estadual que formaliza a alteração territorial.
Conclusão
A legislação mais recente reforça uma diretriz importante: mudanças territoriais não devem ser tratadas como solução automática para problemas locais. Antes, precisam demonstrar capacidade concreta de melhorar a prestação de serviços públicos e preservar o equilíbrio federativo.
Nesse contexto, o EVM consolida-se como instrumento de planejamento institucional e de proteção ao interesse coletivo, aproximando decisões territoriais de critérios técnicos e de participação democrática.
O Estudo de Viabilidade Municipal passou a ocupar posição mais definida no ordenamento brasileiro. A discussão deixou de girar apenas em torno da conveniência política de reorganizar territórios e passou a exigir demonstração objetiva de sustentabilidade administrativa, fiscal e social.
Quer compreender os desafios fiscais enfrentados pelos municípios brasileiros? Acesse o e-book Gestão de recursos públicos e a sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal e amplie sua análise sobre o tema.
